Revocatoria en Allen
Trabajo de Investigación Final Revocatoria de Mandato en la Ciudad de Allen Rio Negro. Autor: Iván Gonzáles Cortes Versión Compacta.
Introducción:
Los municipios argentinos a partir de la década del '90 atraviesan una serie de transformaciones producto de la reforma de la Constitución Nacional, lo que suscita grandes cambios en las legislaciones provinciales que los regulan. Esto provoca nuevas dinámicas entre los diferente niveles de gobierno: los gobiernos locales adquirieron nuevas competencias (M. Iturburu, 2005). La trasformación institucional no implica un cambio en su capacidad monetaria, es decir, se efectúan cambios estructurales que implican una mayor cantidad de tareas a realizar, sin contar con los recursos económicos suficientes. Esto genera una gran estructura sin capacidad financiera, cada municipio para asegurar la gestión, depende de su propia capacidad recaudatoria y de las transferencias monetarias provenientes del tesoro provincial o federal; que se otorgan de manera discrecional (I. Finot, 2005). Este fenómeno produce un desplazamiento de las demandas desde el nivel federal al nivel local,generando un esquema institucional inestable, con gobiernos débiles debido a la poca capacidad de respuesta.
A su vez también se introduce, durante el mismo periodo, nuevos mecanismos de democracia semi-directa que involucran al ciudadano en un mayor grado a la vida política e intentan canalizar demandas ciudadanas a partir de la votación. Algunos de estos mecanismos son:iniciativa popular, consulta, revocatoria de mandato y presupuestoparticipativo; este último es el más reciente de todos. Este tipo de instrumentos intentan dar respuesta a protestas sobre diferentes problemáticas que surgen a lo largo del territorio de la República. En síntesis, estos instrumentos de democracia semi-directapromueven canalizar de manera institucional las demandas generadas enla ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil. (A. Lissidini,2007). Porotro lado, el ámbito local supone un escenario privilegiado para eldesarrollo de la participación ciudadana, debido a la estrecha ycotidiana relación entre gobernantes y gobernados: se puedenestablecer con más agilidad y eficiencia mecanismos de información,consulta, gestión participativa y control de los poderes públicospor parte de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil(L. Fidyka, 2004).
Dadas las anteriores características, es decir, estructuras institucionales débiles y la existencia de mecanismos que canalizan demandas ciudadanas que intentan modificar la inacción de los gobiernos, surge la pregunta de por qué estos mecanismos de democracia semi-directa no son utilizados ampliamente.
Para los fines prácticos del presente trabajo se desarrolla sólo un mecanismo especifico: Revocatoria de mandato (en adelante: RM). Elobjetivo principal de dicho mecanismo es el de control y tiene laparticularidad de poder destituir al titular del ejecutivo localcuando la ciudadanía cree que ha incurrido en mal desempeño de susfunciones.
Almismo tiempo, cabe aclarar que toda respuesta tentativa a lasituación problemática intenta dar respuesta al instrumento de RM yno se podrá trasladar a otra herramienta de democraciasemi-directa. Esto se debe a que los distintos mecanismos poseencaracterísticas diversas que no son objeto del presento trabajo,ergo no se desarrollan aquí.
El objetivo general de la presente investigación es caracterizar los requisitos formales e informales necesarios para iniciar el proceso de RM tomando como caso de análisis la aplicación de dicho mecanismo en la ciudad de Allen, Rio Negro en el periodo comprendido entre octubre de 1998 y marzo 1999. Entiéndase como requisito formal lo estipulado por la ley que establece el procedimiento de RM.Sabiendo que las leyes establecen procedimientos pero no indicancomportamientos, el aspecto informal de la RM tiene que ver con lafacultad de los individuos, grupos u organizaciones que tengan elinterés y la capacidad de invertir recursos para mantener laproblemática en la agenda local durante el periodo señalado por laley sin que la causa proscriba. Porúltimo, debido a que la principal función de la RM es el controlse intentara clasificar al mecanismo dentro de las diferentescategorías existentes de accountability. Una posible respuesta tentativa a la situación problemática, hipótesis,es que la poca aplicación del mecanismo de revocatoria de mandato convocado por parte de los ciudadanos o grupos de la sociedad civil en el ámbito de los gobiernos municipales se debe a que los costos que implican su puesta en marcha tanto formales como informales son elevados. Porúltimo se entiende por elevado que los costos son mayores a losbeneficios, es decir no alterar el status quo trae mayores gananciasque la acción. Y como hipótesis subsidiaria: La RM en suimplementación representa la tensión existente entre un tipo decontrol vertical y otro de tipo social.
Para lograr la consecución de los objetivos generales y particulares se procede en primer lugar a examinar la legislación que regula el instrumento de RM contenidas en la ley de regímenes municipales provincial y en la carta orgánica municipal de la localidad de Allen, Rio Negro, es decir las reglas del juego. Para el análisis del mismo se extraerán los principales artículos referidos a la problemática en cuestión y luego se los sistematizara mediante la elaboración de una hoja de ruta que presentara los pasos a seguir para una optima implementación de la RM. Esto corresponde a unanálisis estático de la realidad. En segundo lugar se llevaadelante el proceso de revocatoria. Para los fines prácticos de lapresente investigación y para lograr un mayor entendimiento hacia ellector, se construye a modo de Juego. Un juego propone reglas jugadores, un circuito y un premio, de manera similar fue elaboradoel desarrollo del proceso de RM en la ciudad de Allen, Rio Negrodurante el periodo octubre de 1998 a marzo de 1999. Para concluir con esta breve introducción sólo cabe destacar que a nivel teórico se observa un gran desarrollo acerca de los posibles aportes de la implementación de instrumentos de democracia semi-directa a los distintos tipos de gobierno, entendiendo esto en términos de mayor participación y un mayor nivel de control vertical. Sin embargo no se encuentran casos de estudio en el país que intenten comprender su aplicación en el ámbito local (Calvo, 2007).LaArgentina tiene, de acuerdo al último censo un total de 2.252gobiernos locales, de cuáles 1.151 son municipios y 1.101 songobiernos locales sin jerarquía municipal. Estos últimos respondena distintas denominaciones: comisiones de fomento, juntas rurales,juntas de gobierno, comisiones municipales, delegaciones de fomento ycomunas, que no representan un tipo particular de gobierno local sinosólo denominaciones que asignan las distintas constitucionalesprovinciales.Escenario propicio para la producción de material académico debido a la gran cantidad de casos disponibles a analizar.
Desde mi punto de vista, analizar dicha situación problemática puede aportar al entendimiento de como se da el desarrollo cotidiano de la democracia a nivel local. Pensando que los mismos componen micro-sistemas políticos con dinámicas propias que debemos mirar con mayor atención ya que pueden darnos más respuestas de las que en realidad estábamos buscando.
Concejo Municipal, 1916
Diseño Institucional de los municipios en Argentina:
El municipio ha sido definido como: "una comunidad natural con vida propia e intereses específicos, con necesarias relaciones de vecindad. Como consecuencia de ello es una institución política administrativa-territorial, que sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los fines de un gobierno propio, se organiza independientemente dentro del Estado, para el ejercicio de sus funciones”. (Iturburu, 2006)
En argentina los municipios tienen solo dos poderes: un ejecutivo local integrado por un intendente electo y un poder deliberativo local, integrado por un número variable de concejales. Los miembros de ambos órganos son elegidos de manera periódica mediante el sufragio de los ciudadanos de la localidad.
Históricamente las competencias exclusivas de los municipios en Argentina eran:
La construcción y el mantenimiento de la infraestructura urbana. La regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio. La asistencia a la población en riesgo. Luego en la década del ´90 se abandona una estructura administrativa de carácter centralista hacia una descentralización de competencias de nivel nacional a provincial y local. Con lo cual el municipio seenfrenta a un nuevo desafío: dar respuesta a nuevas demandas. Lasnuevas competencias son: La seguridad ciudadana. La promoción económica. La defensa del consumidor. La promoción social. La educación en sus distintos niveles. La preservación del medio ambiente.
La trasformación institucional no implica un cambio en su capacidad monetaria, es decir, se efectúan cambios estructurales que implican una mayor cantidad de tareas a realizar, sin contar con los recursoseconómicos suficientes
Respecto a la capacidad financiera municipal:se observa una baja participación de los municipios en el gasto público. En Argentina se destina menos del 8% del presupuesto público total a los gobiernos municipales. Por otra parte, los gobiernos locales registran bajos niveles de recaudación. La principal fuente de ingresos municipales propios la componen las tasas por la prestación de servicios y sólo, en algunas provincias, pueden cobrar impuestos. La recaudación de los gobiernos locales argentinos sólo alcanza a la mitad de lo que deberían recaudar-aunque este es un fenómeno que muestra una gran heterogeneidad entre las distintas situaciones municipales- y en muchos gobiernos locales del país, los ingresos por coparticipación resulta la fracción preponderante de sus recursos. Este es un grave problema delos gobiernos locales en Argentina, agravado por la baja culturaciudadana en el pago de las tasas municipales.
La dependencia financiera de los niveles superiores de gobierno es un fenómeno creciente en Argentina. Con mayor frecuencia, los gobiernos locales son objeto de transferencias discrecionales por parte de las provincias mediante subsidios del Tesoro provincial como también por parte de la Nación mediante los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). A su vez, se han multiplicado las transferencias desde las provincias y el gobierno nacional para la realización de obras públicas.
Revocatoria de mandato:
Mecanismo de democracia semi-directa que da la posibilidad a la ciudadanía detener a disposición un control durante la gestión. Es una herramienta capaz de destituir a la autoridad, en caso de que el Intendente incurra en mal desempeño de sus funciones y también de disciplinamiento ya que la puesta en marcha del mecanismo puede ser capaz de cambiar ciertas dinámicas en la gestión que sean percibidas de manera negativa.
En Argentina: A nivel federal no se encuentra ningún tipo de disposición que regule el mecanismo aunque tampoco lo prohíbe expresamente. Por otra parte sólo en once constituciones provinciales es mencionado el derecho de destitución de autoridades municipales (Córdoba,Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Misiones, Neuquén,Río Negro, San Juan, San Luis). Además, en muchos casos se consagrala facultad de los electores y en otros solo se obliga a su inclusiónen la ley orgánica de los municipios o en las cartas orgánicas quedicte cada gobierno municipal (M.L. Eberhardt, M. Maurich, M. Triguboff, y M. V. Urdinez, 2004).
1-Aspecto normativo de las reglas del juego:
1-1 RM en Rio Negro:
En la provincia de Rio Negro el instrumento se encuentra regulado por la ley n° 2353(15/12/89) de régimen municipal que se modifico mediante la ley n°2868 (16/01/1995). Se procede a transcribir los artículospertinentes.
Art.47. -- Revocatoria del Intendente: En caso de que el Concejo Deliberante declarase procedente la promoción del proceso de revocatoria para la destitución del intendente con la mayoría establecida en el art. 39 inc. k), éste deberá obligatoriamente convocar dentro de los quince (15) días de habérse le notificado la decisión del Concejo a la realización de un referéndum popular que decida la cuestión planteada, el cual deberá llevarse a cabo dentro de los cuarenta y cinco (45) días subsiguientes. Vencido el plazo de quince (15) días el presidente del Concejo Deliberante o en su defecto el concejal que designe el cuerpo para estos fines, tendrá la facultad de solicitar al señor juez electoral de la Provincia,con competencia en la localidad que efectúe la convocatoria. Art.39.-- Sanciones: Corresponde al Concejo Deliberante: k) Declarar con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus miembros, la necesidad de promover el proceso de revocatoria del mandato de los funcionarios electivos; considerar las iniciativas populares y convocar a referéndum en los casos previstos por la presente ley.
1-2– RM en la ciudad de Allen
El proceso de RM, puesto en marcha en Allen por primera vez en Río Negro en el año 1998, se encuentra regulado en su carta orgánica.Los artículos que la regulan se transcriben a continuación:
Artículo 98.- El mandato de los funcionarios electivos sólo podrá ser revocado por ineptitud, negligencia o irregularidad en el desempeño de sus funciones. Los cargos deberán hacerse en forma individualpara cada funcionario objetado.
Artículo 99.- El Derecho de Revocatoria se ejercerá mediante un proyecto avalado por un mínimo del 10 % (diez por ciento) del electorado municipal. Artículo 100.- La solicitud de Revocatoria iniciada por el electorado se presentará ante el Concejo Deliberante, quien se limitará a comprobar el cumplimiento de las formas, no pudiendo juzgar los fundamentos que motiven el pedido. Se rechazarán las acusaciones deíndole personal. Del Pedido de Revocatoria, se correrá vista al funcionario afectado, quien deberá contestar en el término de 10(diez) días hábiles, vencidos los cuales se continuará con el procedimiento. Hasta tanto se resuelva el pedido de Revocatoria, elfuncionario no podrá ser suspendido en sus funciones.
Artículo 101.- Los fundamentos y la contestación del pedido de Revocatoria se transcribirán en los libros que el Concejo Deliberante deberá habilitar para las firmas, dentro de los 3 (tres) días hábiles posteriores al término estipulado en el artículo anterior.
Artículo 102.- Transcurridos los 30 (treinta) días de la habilitación de los libros de firmas y de alcanzarse el 20 % (veinte por ciento) de los electores inscriptos en el Padrón Municipal, se convocará a Referéndum Popular, a realizarse dentro de los 30 (treinta) días subsiguientes.
Artículo 103.- En caso de no prosperar la Revocatoria, no podrá iniciarse contra el funcionario cuestionado, otro pedido por la misma causa o motivo. 1-3-Síntesis: Requisitos Formales de RM Dadas las condiciones del articulado anteriormente citado podemos establecer las siguientes características:
Se elabora un proyecto que se debe presentar al concejo deliberante. La elaboración del mismo debe de tener la argumentación de porque creen que el funcionario ha sido inepto, negligente o a cometido algún tipo de irregularidad en el desempeño de sus funciones. Debe de estar avalado por el 10% del electorado. Presenta a concejo deliberante verifica firmas y proyecto entre 1 y 10 días hábiles. Luego el funcionario acusado tiene hasta 10 días hábiles para elaborar una contestación a la acusación. El concejo deliberante elabora un escrito con ambas posturas. 3 días hábiles máximos para su elaboración. Se llama a la recolección de firmas que deben sumar el 20% del padrón y deben estar abierto los libros durante 30 días. Si la anterior condición se cumple debe llamarse a elecciones dentro de los subsiguientes 30 días. Revocado con mayoría simple. 1-4-Conclusión de requisitos formales de RM: Delas reglas anteriores se pueden deducir tres dimensiones fundamentales: bienes, tiempo e interés. Bienes en términosmateriales y humanos, es decir, se necesita movilizar recursosmateriales para informar a la ciudadanía y recursos humanos losuficientemente capaces para elaborar un proyecto de revocatoria quecumpla con las condiciones de un proyecto de ley para así, podergestar un plan de acción que movilice al electorado. Por otro lado,la intervención de aquellos individuos interesados se verá determinada por el capital inicial disponible de participación que se encuentra distribuido de manera asimétrica entre la población.Es decir, no solo se requiere de la disposición a participar sino que también se necesita de recursos. De ésta manera la intensidad de las preferencias individuales por una de las dos opciones no basta. Se debe disponer de capacidades (G.Wolfenson,C. Mazzina; 2001).
El Tiempo se propone como factor relevante, aún sin tener en cuenta la etapa de elaboración del proyecto de RM y colecta del primer 10% de firmas del electorado existe un tiempo limitado del proceso: mínimo de 63 días hábiles y máximo de 83 días hábiles. Dentro del proceso,durante 30 días hábiles, permanecen abiertos los libros municipal es para la recepción de firmas, siendo el 20% del electorado el mínimo requerido para la aprobación del proyecto de RM. En este sentido, el tiempo se impone como un gran desafío debido a que la intensidad dela problemática irá disminuyendo a medida que el tiempo transcurra.Existe una rotación de la agenda pública donde ingresan tanto temáticas locales, provinciales como nacionales y la RM debe prevalecer ante todo (R.Rodríguez Díaz, 2004). Por lo tanto a medida que el tiempo pasa la dificultad por recolectar firmas aumentará.
La hipótesis principal plantea que los requisitos formales e informales necesarios para iniciar el proceso de RM implican costos elevados,tomando como caso de análisis la aplicación de dicho mecanismo en la ciudad de Allen, Río Negro, en el período comprendido entre octubre de 1998 y marzo de 1999. A continuación se procederá a correlacionar el caso particular con la normativa vigente para comprobar dicha suposición. El proceso de RM en la ciudad de Allen, Río Negro, demora 6 meses. Los 93 días hábiles máximos estipulados por la ley más dos semanas para poder juntar firmas que completen el 10% del padrón electoral(1440 firmas). La segunda etapa se inicia el 15 de febrero de 1999,se debe conseguir un 20% más de firmas del electorado. La dilación en el tiempo se debe a que el concejo deliberante cesa sus funciones en diciembre y las retoma en el mes de febrero. De las 2812 firmas requeridas se obtuvieron 3100, las últimas 800 son reunidas sólo a pocos días de cerrar los libros y una posible explicación a esto radica en que la última semana el PJ moviliza sus recursos humanos.
Cabe señalar que no es la ciudadanía por motus propio la que inicia el proceso de RM. En el mismo intervienen actores que se procederá a clasificar como agentes primarios y agentes secundarios. Para los fines de la presente conclusión de la sección sólo se los menciona para que se tengan en cuenta las características de los grupos y de cómo ellos son los principales movilizadores de la RM ya que poseen recursos, interés y tiempo para invertir en dicha situación. Los agentes principales son: La Iglesia, el Sindicato de obreros y empleados municipales y la radio local. Como agentes secundarios: la Cámara de Comercio, el Partido Justicialista, el Partido Radical, la Unión de Trabajadores de la educación de Río Negro y las ONG's.Cada uno de los actores que intervienen posee una estructura con recursos humanos y materiales insuficientes para desencadenar la RM cada uno por si solos. Por lo tanto, los requisitos formales para la implementación del proceso de RM son elevados y desde un punto de vista racional parecen imposibles de llevar a cabo por un grupo de ciudadanos o un agente en solitario. Aquellos con mayor estructura,capaces de consensuar o disciplinar a otros agentes, lograrán una necesaria cohesión grupal para iniciar una acción colectiva de manera efectiva (M.Olson, 1992).
2-El Juego revocatorio en acción!
2-1-Contexto:
El segundo mandato del intendente Ulises Gentile en la ciudad de Allen, Río Negro, estuvo marcado por una reforma institucional a nivel nacional que impacta profundamente en su gestión: las reformas liberales realizadas en la década del '90 provocan una descentralización de las competencias desde un nivel federal a provincial y como consecuencia se trasladan a nivel local; esto no implica un reacomodamiento del sistema financiero. Según el Jefe Comunal desde el comienzo de su gestión afrontó una escasez de recursos disponibles. Desde la administración Verani el gobierno local recibía con atrasos permanentes la transferencia de fondos, yla financiación era casi inexistente. Por lo tanto ante una limitación estructural tenemos un gobierno débil y sin capacidad de respuesta a las demandas de los diferente grupos integrantes de la sociedad civil. Situación que lo ponía en un“juego imposible”.
2-2 ¿Cómo será el juego?
El juego RM se extiende durante un período de seis meses en la ciudad de Allen, Río Negro. En torno al mismo se congregan una serie de jugadores que denominaremos agentes. Todos tienen intereses particulares y un interés común: destituir al intendente. El fin:modificar el status quo. Los agentes creen que el intendente incurrió en mal desempeño de funciones lo cual se tradujo en inacción. Se piensa que destituyendo a Ulises Gentile se alterará la parálisis institucional. A continuación se detallaran las reglas del juego,luego las características de cada uno de los agentes y por último el desarrollo del juego.
2-3-Las reglas del Juego:
Para obtener el premio se deben de seguir los siguientes pasos:
Elaborar un proyecto de Ley (Fundamentación)
Recolección de firmas ( 10% del electorado)
Presentación del proyecto ante el Concejo Deliberante. Se procede a verificar las firmas.( 1 a 10 días hábiles)
Descargo por escrito de Jefe Comunal (1 a 10 días hábiles)
Concejo Deliberante elabora escrito teniendo en consideración ambas partes.(de 1 a 3 días hábiles)
Apertura de Libros (30 días hábiles) y recolección de firmas para llamar a votación (20% del electorado).
Llamado a elecciones en los subsiguientes 30 días hábiles
Revocado por mayoría simple.
Cada uno de los pasos señalados deben cumplirse en su totalidad para avanzar al siguiente.
2-4-Agentes que intervienen en el juego:
A los mismos se los procederá a clasificar en primarios y secundarios.Los primarios son aquellos que inician el juego y desarrollan del paso uno a cinco. Los secundarios ingresan al juego en el paso seis.También se señalan los intereses selectivos y colectivos de cada agente (M. Olson, 1992)
Incentivos
Actores Primarios Selectivos Colectivos
Iglesia :Incentivos de propósito moral. Según el párroco, su función es hacer despertar al pueblo para que participe.
Sindicato de Obreros y Empleados Municipales (en adelante: SOYEM): Cobrar sueldos atrasados y una mejora de las condiciones laborales.
Ciudadanos Reconocidos: Status.
Radio Local: Mantener la lógica de la primicia. Y el gatekeeper sostiene que su deber como ciudadano es participar para demostrar su descontento.
Incentivos
Actores Secundarios Selectivos Colectivos
Partido Justicialista: Fines Electorales.
Partido Radical: Minimizar daños y fines electorales.
Unión de Trabajadores de la Educación de Rio Negro ( en adelante: UNTER): Aumento salarial y mejoras edilicias
ONG's: Incentivos de solidaridad
Las ONG's cumplen una función de apoyo a los agentes primarios entre las más importantes cabe destacar “Manos Entrelazadas” y Junta Vecinal Barrio MIR-Del PINO, Centro Comunitario San Pantaleón. Al mismo tiempo las ONG's brindan estructuras favorables para la movilización de recursos humanos ya que poseen capacidades materiales y posibilidad de contacto con la bases sociales.
2-5-Desarrollo del juego:
En el año 1997 la Cámara de Comercio e Industria local convoca a diferentes sectores de la comunidad, incluido el intendente, para verde qué manera se puede solucionar el atraso sufrido por la localidad. Las demandas giran alrededor de: el abandono de los parques municipales, el alumbrado público, el poco desarrollo del parque industrial y la falta de construcción de cloacas. La conclusión general de esta reunión determina que desde la intendencia no se toma ninguna medida para resolver la situación.
A principios de 1998 se conforma un grupo denominado Multisectorial. El mismo se encuentra conformado por los agentes primarios que se congregan bajo un mismo objetivo: iniciar el proceso de RM; se constituyen como un grupo de participación política no institucionalizada (J.F. Valencia, 1990). La lógica dentro de los grupos de participación política no institucionalizada se caracteriza por la consecución de un objetivo colectivo sobre los intereses selectivos o particulares. Bajo una óptica individualutilitarista, que busca maximizar sus intereses, la cooperación es la única respuesta posible. La participación política no institucionalizada impone a los sujetos realizar una ponderación entre el interés individual y el colectivo. La misma trae como consecuencia que el interés colectivo prevalezca como una respuesta reactiva ante la crisis (J.F. Valencia 1990). Otra característica atener en cuenta para que sea posible la cooperación entre los agentes es que se deben de compartir costos para iniciar cada acción.Desde un primer momento según Carlos D'amico (2006) en una entrevista ,uno de los ciudadanos referentes de la localidad y participante activo de la Multisectorial, afirma que se lleva a cabo en primer lugar una tarea de distribución territorial entre los diferentes agentes, en segundo lugar una tarea de instrucción ciudadana elaborando folletos, colocando mesas en lugares estratégicos y grupos de individuos recorriendo puerta por puerta para informar acerca de la problemática( el instrumento era desconocido hasta por lo mismo concejales de pueblo) y por ultimo movilizaciones constantes para permanecer en la agenda pública.Desde este punto de vista se afirma y corrobora la necesidad de cooperar para compartir recursos humanos y materiales para llegar al objetivo.
Luego de dos semanas de trabajo los agentes primarios llegan a cumplir los pasos uno, dos y tres. Así es como se logra arribar de manera exitosa al 15 de octubre: día de la presentación de la RM ante la autoridad competente, en ese caso: Concejo Deliberante. El intendente completa en el tiempo que estipula la ley el paso cuatro(Redacción de respuesta). El poder legislativo local procede a revisar los libros para corroborar que no exista ninguna irregularidad. Terminado esto, dicha institución trata de dilatarla situación excediéndose en el tiempo, para imponer otros temas enla agenda legislativa; con la intención de alargar los plazos para llegar a diciembre, mes en el cual el concejo entra en receso hasta febrero. Cabe señalar que el concejo deliberante se encontraba constituido por una mayoría del partido oficialista.
Por este motivo, la Multisectorial presenta un recurso de amparo ante el poder judicial y la jueza Mercedes de Rezaval elabora un dictamen en el cual dispone que el concejo deliberante solo debe ser un mero observador de la situación y no puede interceder en la medida, ni colocar ningún tipo de obstáculo a la RM (D'Amico, 2006). Desde el punto de vista de lospolíticos profesionales la RM se observa como una herramienta negativa, porque implica mayores controles durante la gestión. Luego de esto el día 15 de febrero de 1999 la legislatura local procede aabrir los libros para así juntar por lo menos un 20% de las firmas del padrón electoral.
Por otro lado, durante meses SOYEM mantiene sitiado el edificio municipal para mantener la fuerza de los reclamos. Desde su posición particular se manifestaba que durante seis meses no perciben remuneración alguna por las funciones realizadas en el municipio
Por su parte la Iglesia, con la participación activa del párroco Luis Klobertanz, ocupa un rol referente a la hora de la toma de decisiones de la ciudadanía, según señala en una entrevista que se realiza a una persona que asistía a las misas del sacerdote: Graciela Bazaul (2012) señala que cada misa excede el mensaje eclesiástico el rito es puramente político. En palabras textuales señala: “El padre nos invita en cada misa a participar, a involucrarnos y a organizarnos para ir a las manifestaciones y reclamar por los derechos”. La entrevistada también comenta que constantemente se le decía a toda la feligresía que no se debe tener miedo a ser señalados, que debe participar porque es un deber moral y un derecho civil hacerlo. Aquí se tiene en cuenta que la proximidad entre los diferentes grupos de la comunidad es cotidiana por lo tanto asistir a firmar, colocar nombre completo y n° de documento genera rechazo por parte de muchos individuos y miedo a ser señalados. En tanto el Padre Luis, diez años después recuerda en una entrevista realizada por Radio Líder: “Recuerdo la apatía dela gente a la participación. Desconocimiento de qué son los deberes cívicos, de jugarnos un poco por nuestro pueblo y por la gente, por el presente, por el futuro; y no quedarnos mirando el ombligo y dejando pasar los nuevos vientos, los nuevos nubarrones o las nuevas primaveras que se pudieran venir”. También es importante señalar que la iglesia católica en la ciudad de Allen posee un edificio central y diversas parroquias distribuidas en cada barrio de la localidad, lo cual la ubica en una situación privilegiada para entrar en contacto con los ciudadanos.
La Radio local FM LIDER, primera en audiencia, cumple un papel crucial en la promoción de la iniciativa. En una entrevista realizada en 2006 por el grupo “Proyecto Allen”, cuyo objetivo es la recolección de información histórica de la ciudad de Allen, el dueño y conductor principal de la radio, afiliado al partido radical, Eduardo Chavarría (2006) manifiesta su oposición, durante el periodo, a la administración Gentile y decide que desde su lugar va a empezar a militar para que la revocatoria se lleve a cabo. El mismo señala que fue uno de los primeros en rubricar el acta. La participación activa de este comunicador influye de forma decisiva no solo para informar sino para que el tema siga siendo prioritario.Y esto es así, porque él cumple la función de gatekeeper o seleccionador de noticias. Tomando en cuenta su posición, el sujeto tiende a ponderar con mayor énfasis la cobertura del proceso de RMante cualquier otra noticia que se encuentra en el ciclo de la agenda pública (R. Rodríguez Díaz, 2004).
Los ciudadanos reconocidos también cumplen un rol primordial, poseen status y cierto reconocimiento que los coloca en una situación privilegiada a la hora de influenciar opiniones, estos van desde empresarios, políticos profesionales, sindicalistas.
El Partido Justicialista ha sido clasificado como agente secundario ya que ingresa en el juego después de transcurridos los pasos uno, dos,tres, cuatro y cinco. En un primer momento se mantiene fuera del conflicto; su dirigente local Digno Diez asegura que no trabaja para poner en marcha el proceso de RM porqué según él, existen otras alternativas. Esto es debido a que la participación en sí misma no resulta ajena a muchas dificultades y dentro de las cuales una de las más importantes es una ausencia de voluntad clara y decidida para promover los instrumentos de democracia directa por parte de los políticos profesionales(L. Fidyka, 2004).Si tenemos en cuenta que es la primera vez que se aplica en la provincia dicho mecanismo, se hace imposible realizar una evaluación sobre los resultados que trae activar el mecanismo de RM. La herramienta no es pasible de ser medida mediante el estudio de un caso anterior, por lo tanto, la única explicación posible para entender la razón por la cual el PJ ingresa al juego, es evaluar la decisión infiriendo de algunas declaraciones, que la RM puede ser utilizada para beneficios electorales. En el año 1999 se celebran elecciones legislativas en la provincia de Río Negro y el desarrollo de tal problemática coloca en una situación desfavorable al partido Radical. Llegado el paso 6, es decir, la apertura de los libros para recabarlas firmas del 20% del padrón electoral, el intendente se ve aislado políticamente. Desde la dirigencia radical se manifiesta que la mala imagen del intendente impactara en el partido, disminuyendo la posibilidad de tener una próxima elección exitosa. Según declaraciones oficiales del dirigente local, Raúl Rodríguez, el partido debe permanecer neutral y se aconseja la renuncia inmediata del actual intendente. Desde la cúpula Provincial del radicalismo el gobernador no se pronuncia, dejando que toda la responsabilidad recaiga sobre la figura del intendente, también deduciendo que cualquier pronunciamiento afectara de manera directa a la imagen del gobernador y del partido a nivel provincial.
UNTER convoca a distintas marchas en la ciudad reclamando aumentos salariales; la organización se suma en el paso n° 6 al juego. Larazón por la cual se une al proceso de RM es que entienden quedestituyendo al intendente manifiestan de manera indirecta su repudioa la administración Verani. Cabe aclarar que los sueldos de los docentes de Río Negro dependen del Ministerio de Educación de dicha provincia, no así el mantenimiento edilicio el cual depende delos gobiernos municipales.
Las ONG's y juntas barriales se pliegan a la iglesia poniendo a disposición de la misma la estructura y sus pocos recursos humanos para asistir a las manifestaciones, como también para recorrer barrios y concientizar a la gente en sus respectivos domicilios.
Durante 6 meses la ciudad se encuentra en un estado de constante movilización. La Multisectorial casi ve frustrado el proceso debido a que ya faltando una semana para terminar con el paso número seis, las firmas no eran suficientes.Esto cambia, cuando a pocos días antes el partido peronista organiza una gran movilización la cual reaviva la causa y se consiguen más de 800 firmas, superando ampliamente el 20% requerido.Ante estos acontecimientos el gobernador Verani decide minimizar los daños y solicita la renuncia del intendente. El Jefe del Ejecutivo Local ya sin ningún tipo de apoyo político presenta su renuncia.
2-6-Conclusión de los requisitos informales de la RM:
El instrumento demuestra traer altos costos para todos los agentes involucrados. Más allá de que se llego a la meta, la cual era destituir al intendente, la normativa vigente no logra cumplirse en su totalidad faltando los pasos siete y ocho. El resultado trae aparejadas dos conclusiones una positiva y otra negativa. La positiva es que mediante la cooperación de los distintos grupos interesados logran llevar a cabo una acción colectiva y mantenerla en el tiempo.En este caso la acción colectiva recae bajo un equilibrio paretiano y supone un juego de win-win; el mismo sostiene que las ganancias obtenidas por un jugador no significan el perjuicio de otro (H.S.Rosen, 2002). El lado negativo, es que en este sentido la revocatoria de mandato en la ciudad de Allen no trae ninguna ganancia, sino pérdidas que se comparten de manera equilibrada, en términos de tiempo y de recursos invertidos. El éxito desde unpunto de vista colectivo es logrado de manera relativa ya que no se concretan todos los pasos. Dicho lo cual la verdadera motivación delos participantes, era accionar tal mecanismo para modificar la inacción del intendente. Se espera que las condiciones iníciales particulares de los agentes se vean revertidas, ya que atribuyen toda la responsabilidad a la figura del jefe comunal. Dicha situación no se ve modificada debido a una mala lectura de la realidad institucional por parte de los agentes. La Carta Orgánica de la ciudad estipula que en caso de renuncia o revocación del intendente, el encargado de terminar el mandato es el presidente del concejo deliberante. En este caso en particular, el presidente de la cámara pertenece al mismo partido que el intendente destituido. La realidad institucional y económica tampoco es revertida y esto se debe a que no se realiza ningún tipo de reforma en el ámbito provincial ni nacional. En este sentido se corrobora la hipótesis de que los costos informales para la implementación de la RM son elevados y su resultado no trae beneficio alguno a los agentes que intervinieron en la situación problemática.
3. RM: Representación de una tensión vertical y social
Institucionalmente el ejecutivo electo es monitoreado y controlado por mecanismos de accountability horizontal, es decir, por el propio sistema de separación de poderes, de checksand balances,debido proceso y la periodicidad de elecciones libres, justas y competitivas (G. O'Donell, 2001). Por otro lado, el concepto de Democracia Delegativa nos señala que existe gran déficitinstitucional que presentan muchas democracias en América Latina especialmente en lo que hace a mecanismos de accountability horizontal (G O'Donell, 1994). Al mismo tiempo el espacio público seencuentra siendo ocupado de manera gradual a través de los años por asociaciones cívicas, movimientos sociales, medios y ONG's, Todasestas alrededor de una política de accountability social (C.Smulovitz y E. Peruzzotti, 2000).Elaccountability social o societal hace referencia a un conjunto de medidas y acciones de carácter colectivo, que se realizan en el ámbito de la esfera pública, orientadas alrededor de demandas.
Como bien señala Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti (2000) Existen tres actores y formas de intervención social:
“a) movimientos sociales coyunturales de sectores sociales directamente afectados por acciones estatales discrecionales; b)asociaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y de carácter permanente. Ambos actores, como veremos, son cruciales para la política de accountability social y cada uno de ellos cumple un papel específico en la dificultosa y sinuosa tarea de mejoramiento de la performance institucional de las nuevas democracias. periodismo independiente que en algunas ocasiones recoge y da visibilidad a las denuncias o iniciativas de este sector y en otras, se convierte el mismo en un protagonista de la política de acountability social al generar denuncias propias frutos de sus propias investigaciones o que reciben como filtraciones “off the record” gracias al cultivo de contactos con fuentes gubernamentales.”( C. Smulovitz y E. Peruzzotti, 2000; pp 6) Las políticas de accountability social tienen una función deseñalamiento. Intentan mostrar un déficit institucional. Según los autores el señalamiento tiene dos formas de manifestarse: se puede denunciar un caso concreto de corrupción o violación de la legalidad, o bien el reclamo puede exhibir déficits defuncionamiento, es decir se efectúa una evaluación del desempeño de funciones de algún funcionario público.
Ahora bien, retomando el caso particular que se desarrolla en Allen, RioNegro, se puede afirmar que los diferentes agentes deciden cooperar para efectuar una acción colectiva de tipo accountabilitysocial/societal. A su vez cabe especificar que el accountabilityvertical tienen un uso deficiente debido a que el control solo podrá ser ejercido una vez cada cuatro años(O'Donell, 2001). En tanto elmecanismo de democracia semi-directa, como es la RM se propone como una respuesta ante dicha situación. El mismo es un mecanismo deaccountability vertical pero que en la realidad, debido a los altos costos de emprender dicha acción, se vuelve algo más que solo un acto electoral. La RM supone ejercer el control hacia un representante durante el transcurso de su gestión bajo dos motivos) que se ha efectuado un tipo de denuncia concreta o b) que se está efectuando una evaluación de desempeño de funciones. En el caso de Allen la puesta en marcha de la revocatoria de mandato se da efectuando una evaluación de desempeño de funciones. Se debe recordar que la evaluación de desempeño más utilizada son las elecciones para acceder al poder ejecutivo o legislativo cada cuatro o dos años respectivamente. La denuncia de Inacción, por parte delos agentes, activa el proceso de RM y con ello una serie de acciones necesarias para llevar a cabo la destitución. Se procede a la organización de los diferentes grupos asumiendo roles y funciones,donde el medio de radio local será el principal promotor de la medida, utilizando la recolección de denuncias de la ciudadanía para mantener vivo cada uno de los reclamos.
El espacio público de muchas de las nuevas democracias está siendo gradualmente ocupado por una nueva generación de asociaciones cívicas, ONGs, movimientos sociales y organizaciones de medios organizadas alrededor de una política de accountability social. La política de accountability social representa una de las diversas formas de politización con base en la sociedad civil que tiene lugar en las nuevas democracias. El concepto de accountability social hace referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de demandas de accountability legal. Esta nueva forma de política que surge en el espacio de la sociedad civil engloba una variedad de formas de acción colectiva y de activismo cívico que comparten una común preocupación por mejorar el funcionamiento de las instituciones representativas a través del fortalecimiento de los mecanismos de control de la legalidad de los funcionarios públicos (Peruzzotti, 2000).
El problema principal radica en que son las organizaciones de la sociedad civil las que inician un proceso de accountability vertical,arena en la cual no desarrollan sus actividades de manera regular.Los partidos políticos son los menos perjudicados y esto se debe a que presentan una estructura capaz de articular a la sociedad en un acto electoral. La sociedad civil debido a la inexperiencia,desinformación por parte de la ciudadanía y que el modo de expresión normal ante una situación de descontento es la protesta social, la movilización, no es capaz de desarrollar de manera eficiente dicha articulación y por lo tanto invertirá mayor cantidad de recursos en emprender la acción colectiva debido al desconocimiento. Siguiendo esta lógica surge la idea de que existeun conflicto inherente al instrumento de RM y el políticoprofesional. El instrumento de RM de mandato supone la intromisiónpor parte de ciudadanos no especializados en el campo político.
Conclusiones Generales: A lo largo de la investigación del proceso de RM en la ciudad de Allen, Rio Negro; se identifican las principales características que se infieren del aspecto formal, es decir, de la normativa que regula el procedimiento. Una vez culminada esa sección se procede a identificar cuales eran aquellas características que imponen una traba para poder activar el instrumento. Se concluye que el tiempo es la principal barrera a la hora de emprender una acción colectiva de esta envergadura; luego se observa el desarrollo de la medida en movimiento, concluyendo que no se obtienen resultados favorables dela RM. Por lo tanto la hipótesis principal que establece que:los requisitos formales e informales necesarios para poder implementar la RM trae altos costos para los interesados en llevarla a cabo se ve ratificada. Desde la óptica de la participación ciudadana, si no se dispone de información, tiempo y recursos esta es imposible de llevar a cabo. Se requiere de una estructura capaz de abarcar todo el territorio y articular a la sociedad para llegar a la meta. Por otro lado, la hipótesis subsidiaria que establece que el mecanismo de RM es un mecanismo de control Vertical y Social al mismo tiempo también se ve corroborada. Es vertical porque se requiere que comunidad que asista a votar, pero no de forma periódica, y es societal porque necesita de la movilización de los diferentes grupos que componen la sociedad civil para llevar a cabo una acción colectiva que sea capaz de cooperar a través del tiempo.
En argentina solo se han desarrollado 7 casos de revocatoria de mandato desde que el mecanismo existe a nivel municipal. La poca frecuencia de casos y la realidad institucional de los municipios argentinos hacen que sea poco probable que dicha medida sea utilizada. Los juegos repetidos sirven para modelar la cooperación a largo plazo,los altos costos que la medida requiere hace difícil que los niveles de participación aumenten. A partir de la votación los ciudadanos evalúan la gestión de los gobiernos, y ante la amenaza de sanción mediante el voto, los gobernantes, se vuelven más sensibles a las demandas ciudadanas. Como señala Ratto (2011): Los costos de la reforma económicas fueron el aumento del desempleo, la pobreza, índice de precios y el estancamiento del gasto social. Ante estos resultados negativos,desde la teoría empírica de la democracia se predijo el castigo mediante el voto de los políticos que implementaron los planes de ajuste. Por el contrario gran parte de los partidos que implementaron las reformas fueron premiados con la reelección. Este ajuste conocido como el “acertijo de tolerancia popular a los procesos de ajuste” creo un desafío tanto en la teoría del voto económico como a la de accountability.
El voto económico es un fenómeno de nivel individual que está reflejado en la relación entre las percepciones sobre la economía de una persona y la probabilidad de su voto por cada uno de los partidos o candidatos disponibles en una elección. Las preferencias pueden cambiar de un periodo a otro, como consecuencia de los cambios en los resultados de la gestión. La expectativa fundamental sobre la cual se construye la teoría del voto económico es que el apoyo de gobierno se verá debilitado por los malos tiempos económicos y(quizás) fortalecido por los buenos (Ratto, 2011).
En el caso de Allen los agentes que intervienen en el juego observan en la RM capacidad de sanción, creen que una vez revocado el intendente sus intereses particulares serian satisfechos pero como se de muestra no se logra nada ya que no se efectúa cambio alguno al sistema financiero. En pos de una mejor distribución de las transferencias monetarias y de la consecución de una mayor autonomía municipal para poder dar respuesta a las diferentes demandas. En tal caso lo que se observa es que las reformas institucionales sufridas en la década del '90 crean una distorsión en la atribución de responsabilidades para con las autoridades. Situación que se ve agravada por los medios de comunicación local debido a la gran capacidad que tiene la radio para interpelar a los diferentes sectores sociales seleccionando y delimitando los temas prioritarios a debatir en la opinión publica (Fair, 2011) y, sobre todo formando y conformando opiniones políticas en la ciudadanía. Opiniones formadas a partir de información incompleta. La información política es en efecto un bien costoso para los electores. Para adquirir una información precisa sobre los problemas políticos del momento y para votar en función de sus preferencias, en favor de una solución u otra, los individuos deberían consagrar una parte importante de su tiempo a buscar la información. O sea que, para cada individuo, el costo de la información no tiene correlación con el efecto que él puede producir mediante su voto personal. En un electorado cuantioso cada uno es consciente del peso especifico de su voto (Manin, 1992). Por el otro lado, es decir, el gobierno se enfrenta a una situación cual se enfrenta a un caso de crisis de gobernabilidad debido al debilitamiento de las estructuras institucionales locales producto delas reformas. En este sentido, y como lo señala el Consejo Científico de CLAD: “La gobernabilidad es, por lo tanto, más que la simple reinvención del gobierno; es también la reinvención del comportamiento del Estado con la sociedad y del propio papel de ésta. No se trata, sin embargo, de cualquier gobernabilidad; lo que se busca, es una gobernabilidad democrática, orientada por la tarea de consolidar la democracia. En este sentido, el desafío de la gobernabilidad democrática en América Latina es hacer la gestión pública más efectiva en términos de los resultados de las políticas y más responsable en relación con los ciudadanos. De acuerdo a la definición precisa de Adam Przeworski (1998a:36), el desafío actual consiste en encontrar: “(...) un espacio virtuoso entre el incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al gobierno que gobierne y a los gobernados que controlen al Gobierno”.
Hablar de gobernabilidad inevitablemente nos hace hablar sobre la realidad estructural de que posibilita la gobernabilidad. Normalmente, desde la teoría, se entiende al estado municipal como un ente autónomo que ha adquirido mayores capacidades políticas, económicas y financieras administrativas y jurídicas. Es decir la intención delas reformas eran crear institucionales adaptadas a la realidad local, más acordes a las nuevas funciones de los gobiernos municipales, y no como una independencia absoluta de otros poderes, sino en la búsqueda de una más eficaz coordinación y cooperación de facultades.
Municipalidad, 1970
Como señala Ituburu (2006) en: MUNICIPIOS ARGENTINOS Potestades y Restricciones Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local“La consagración de la autonomía municipal en la Constitución Nacional de 1994 y en la mayor parte de las constituciones provinciales, así como la instrumentación de la autonomía institucional a través dela sanción de varias cartas municipales, marcan el rumbo hacia un progresivo aumento de la capacidad de decisión y poder de los municipios. Pero esta situación, que aisladamente es positiva, puede volverse en contra de los municipios si no se desarrolla armónicamente con otros factores. Si ahora el municipio es objeto de nuevas demandas sociales que no se corresponden ni con sus competencias ni con la tradición municipalista argentina, y simultáneamente accede a un porcentaje reducido de los recursos públicos totales; y si la posibilidad de financiar sus gastos con recursos propios sigue descendiendo y se convierten en crecientes tomadores de créditos, el municipio protagonizará un deterioro real de su autonomía, respecto de su comunidad, de los gobiernos provinciales y de los acreedores.” Tal situación se ve reflejada en la realidad Allense donde se hace referencia a diferentes momentos de desarrollo ,que se separan por lo que Leonardo Morlino (1992 p.62), denomino como“umbral de saturación”, descriptas en palabras del autor: “[…]en un primer momento, aparecen el desafío o los desafíos que pueden[…] superponerse o agravarse desencadenando otras reacciones del sistema (como por ejemplo, el atraso en los pagos de sueldo a los municipales, maestros y demás reclamos establecidos por la Multisectorial).Esto nos traslada a un segundo momento una sobrecarga de demandas quea la larga resulta insoportable para el sistema político, es decir,para las instituciones o estructuras particulares que lo componen,hasta llegar a un umbral de saturación,que es el punto límite de sobrecarga que es posible aguantar sin recurrir a transformaciones de envergadura. Tercer momento: elsistema se transforma desarrollándose y consigue, consecuentemente,superar el desafío –quizá no resolviéndolo, sino solo dominándolo– o bien inicia un proceso de decadencia que puede agravarse hasta llegar a la disgregación del sistema mismo.” Enel caso particular lo que sucede es que la RM intenta de manera institucional canalizar la disconformidad deteriorando el sistema pero dominándolo de manera efectiva, no superándolo. Superar laproblemática desde la óptica del ejecutivo local es imposible porlas razones estructurales anteriormente mencionadas.
Para finalizar durante el presente trabajo se abordo el tema:participación, rendición de cuentas y el diseño institucional municipal. De los mismos se derivan dos problemas principales: La participación en el ámbito local se ve directamente afectada por la disponibilidad de recursos para poder llevar a cabo una acción colectiva. Y la RM es producto de la crisis de gobernabilidad que ocasiona el nuevo diseño institucional. Donde la rendición de cuentas se ve distorsionada por la falta de información completa en la ciudadanía. La atribución de responsabilidades no se da de manera ecuánime. Y al final el proceso no trae consigo ningún tipode cambio debido a la gran dependencia existente por parte de los gobiernos locales hacia los gobiernos provinciales y nacionales. Los agentes intervinientes en todo el proceso realizan una mala lectura del sistema llevándolos a tener realizar una acción colectiva que los coloca en un punto de equilibrio estratégico de balance negativo. Es decir, todos invierten de manera proporcional, es decir,acorde a los recursos disponibles de cada una de las organizaciones.Todos los actores suponían que la renuncia del intendente traería consigo ganancias, es decir que su situación inicial se vería modificada. La resolución del mismo demuestra lo contrario.
A modo de reflexión, cabe destacar que a nivel nacional se debería revalorizar la importancia del ámbito local, para lo cual el Estado deberá emprender acciones en su propia administración y establecer incentivos para que las provincias modifiquen la situación. El proceso de descentralización ha sido problemático. Requiere de la adecuada sincronización de los elementos de la reforma y la creación de un nuevo marco regulatorio de las relaciones entre los gobiernos nacional, provinciales y municipales; poner reglas para los gastos y los recursos públicos, dar atribuciones a los gobiernos locales para que ejecuten por sí mismos el control, y establecer duras restricciones presupuestarias que incentiven la responsabilidad delos municipios. Los peligros de los procesos de descentralización (mayores desigualdades, inestabilidad macro económica y sumisión delos gobiernos locales a los grupos de interés) podrían ser prevenidos mediante el establecimiento de mecanismos eficaces de seguimiento y la adopción de normas inter gubernamentales para frenarla arbitrariedad en los niveles nacional, provincial y loca l(Iturburu, 2006). Ya que la realidad actual demuestra que la subsistencia de los municipios se ve atada a voluntad de los gobiernos provinciales de realizar o no las transferencias monetarias suficientes dependiendo de qué partido se encuentra al frente del ejecutivo y no pensando en el bienestar de la comunidad. La implementación de la RM en la ciudad de Allen, Rio Negro en el periodo octubre 1998 y marzo 1998 se da bajo este marco y debe ser entendida como un reflejo de la crisis que género la descentralización de competencias.
